BayRDG: Entscheidung zur Verträglichkeitsprüfung in Bayern

Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat mit Beschluss vom 13.05.2026 das bisherige Verwaltungshandeln bei der Genehmigung von Krankentransportleistungen in Bayern für rechtswidrig erklärt. Der Gerichtshof kritisiert nicht nur die fehlende gesetzliche Grundlage, sondern darüber hinaus den kontraproduktiven Anreiz des bisherigen Systems. Dieses begünstige einseitig öffentliche Leistungserbringer und belohne wirtschaftlich schwächere Strukturen, anstatt für mehr Effizienz zu sorgen.

Bay. Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 13.05.2026, 12 BV 24.601
Verwaltungsgericht München, Urteil vom 30.01.2024, M 13 K 21.5706

Krankentransport in Bayern

Der Rettungsdienst in Bayern muss eine flächendeckende und planbare Verfügbarkeit mit Krankentransportleistungen gewährleisten.

Krankentransport umfasst den medizinisch betreuten Transport von kranken, verletzten oder hilfsbedürftigen Personen, die keine Notfallpatienten sind, aber während der Fahrt einer Betreuung oder der Ausrüstung eines Krankentransportwagens (KTW) bedürfen. Die Fahrzeuge sind mit einem geeigneten Fahrer und einem Rettungssanitäter zu besetzen. Die Qualifikation zum Rettungssanitäter stellt eine dreimonatige, strukturierte Ausbildung nach dem 520-Stunden-Programm dar und benötigt keine weitere Ausbildung oder medizinische Qualifikation. Im Krankentransport wird überwiegend angestelltes Personal eingesetzt.

Bayern sieht im Krankentransport (außerhalb der Notfallrettung) ein duales System vor. Die Leistungen werden durch private Leistungserbringer erbracht, die hierfür eine Genehmigung benötigen. Die Rettungsdienstträger stellen demgegenüber sicher, dass der grundsätzliche Bedarf abgedeckt ist. Das bisherige System beschränkte die Zahl der Genehmigungen im Verhältnis zur öffentlichen Vorhaltung jedoch in einem rechtswidrigen Umfang.

Sachverhalt

Ein privates Unternehmen beantragte beim zuständigen Landratsamt eine Genehmigung für mehrere Krankentransportwagen, die außerhalb des öffentlichen Rettungsdienstes eingesetzt werden sollten. Das Landratsamt lehnte die Anträge ab. Zur Begründung stützte es sich auf ein vom Innenministerium vorgegebenes dreistufiges Prüfverfahren („Verträglichkeitsprüfung“), das auf bestimmten Auslastungsgrenzen der bereits vorhandenen öffentlichen Krankentransportwagen beruhte.

Nach dieser ministeriellen Methodik sollte eine Genehmigung schon dann versagt werden, wenn die bestehenden öffentlichen Fahrzeuge einen bestimmten Auslastungsgrad – zuletzt einheitlich 75 Prozent – nicht erreichten. Das Verwaltungsgericht München hob die Ablehnung auf und verpflichtete den Freistaat, über die Anträge der Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden. Gegen dieses Urteil legte der Freistaat Bayern Berufung ein, blieb damit vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof jedoch erfolglos: Die Berufung wurde zurückgewiesen.

Rechtliche Gründe

Das Verwaltungsgericht und in zweiter Instanz der Gerichtshof hatten zu klären, nach welchen Kriterien Genehmigungen für privaten Krankentransport außerhalb des öffentlichen Rettungsdienstes zu erteilen oder zu versagen sind und ob dazu ministerielle Schreiben („IMS“) mit festen Auslastungsschwellen herangezogen werden dürfen.

Art. 24 Abs. 4 BayRDG sieht eine sogenannte Beeinträchtigungsprüfung vor:

Eine Genehmigung ist zu versagen, wenn zu erwarten ist, dass durch ihren Gebrauch das öffentliche Interesse an einem funktionsfähigen Rettungsdienst beeinträchtigt wird. Dabei sind nach dem Gesetz insbesondere die flächendeckende Vorhaltung, die Auslastung, das Einsatzaufkommen, dessen Verteilung, die Zahl der betriebsbereit vorgehaltenen Fahrzeuge und die Entwicklung der Kosten zu berücksichtigen. Besonders hervorgehoben wird im Gesetz, dass die Funktionsfähigkeit dann beeinträchtigt ist, wenn das für eine „effektive und wirtschaftliche Auslastung“ notwendige Einsatzaufkommen des öffentlichen Krankentransports unterschritten wird.

Der Verwaltungsgerichtshof stellt klar, dass diese Regelung eine objektive Zulassungsschranke darstellt und damit einen schwerwiegenden Eingriff in die Berufsfreiheit (Art. 12 GG) bedeutet. Nach dem sogenannten Wesentlichkeitsgrundsatz müssen die wesentlichen Voraussetzungen für einen derartigen Eingriff vom Parlament selbst festgelegt werden; sie dürfen nicht der Verwaltung überlassen werden. Verwaltungsvorschriften allein reichen als Grundlage für einen solchen Eingriff nicht aus.

Die in diversen Ministerialschreiben geregelte „Verträglichkeitsprüfung“ mit festen, bayernweit einheitlichen Auslastungsschwellen von 75 Prozent wurde vom Gericht deshalb aus zwei Gründen verworfen:

Verstoß gegen den Wesentlichkeitsgrundsatz

Die Festlegung, ab welcher Auslastung der öffentlichen Krankentransporte eine Genehmigung für private Anbieter versagt wird, ist eine zentrale Frage der Berufszulassung und muss daher der Gesetzgeber selbst entscheiden. Eine bloße Regelung durch Ministerialschreiben genügt hierfür nicht. Der auf diese Schreiben gestützte Grundrechtseingriff ist verfassungsrechtlich nicht tragfähig; die IMS bleiben insoweit unanwendbar.

Widerspruch zum Gesetz und methodische Defizite

Nach Art. 24 Abs. 4 BayRDG ist bei der Prüfung auf die Verhältnisse im jeweiligen Rettungsdienstbereich abzustellen. Die vom Ministerium angeordnete bayernweit einheitliche Schwelle von 75 Prozent für alle Regionen verfehlt diesen gesetzlich vorgegebenen regionalen Bezug.

Außerdem ist weder die Herleitung des Auslastungskorridors von 75 bis 85 Prozent noch die Erhöhung der Schwelle von zuvor 55 bis 60 Prozent auf einheitlich 75 Prozent nachvollziehbar begründet; insbesondere wird nicht erkennbar, wie die im Gesetz genannten Kriterien (einschließlich der Kostenentwicklung) konkret eingeflossen sind. Die Begründung legt eher nahe, dass vor allem private Konkurrenz abgewehrt werden sollte.

Im Ergebnis darf die Genehmigungsbehörde private Krankentransporte nicht allein mit der Begründung ablehnen, die gesetzlich unbestimmten Begriffe seien durch ministerielle Schwellenwerte von 75 Prozent ausgefüllt; vielmehr muss sie auf Basis der gesetzlichen Kriterien des Art. 24 Abs. 4 BayRDG und bezogen auf den jeweiligen Rettungsdienstbereich eine eigenständige, nachvollziehbare Prognoseentscheidung treffen.

Leitsätze

Der Verwaltungsgerichtshof formuliert und bekräftigt zentrale Grundaussagen, die über den Einzelfall hinaus Bedeutung haben:

1. Nach dem sog. „Wesentlichkeitsgrundsatz“ hat der Gesetzgeber im Bereich der Grundrechtsausübung alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen und darf sie „nicht dem Handeln und der Entscheidungsmacht der Exekutive“ überantworten. Die Berufszulassung in behördliches Ermessen zu stellen, ist deshalb generell unzulässig. Für lediglich durch Ministerialerlass vorgegebene Schwellenwerte einer Berufszulassung ist damit kein Raum.
2. Nach dem Wortlaut von Art. 24 Abs. 4 Sätze 1 bis 3 BayRDG sind sowohl der konkrete Auslastungsgrad der öffentlichen Krankentransportwagen als auch der Schwellenwert des für eine effektive und wirtschaftliche Auslastung des notwendigen Einsatzaufkommens für die Ebene des jeweiligen Rettungsdienstbereichs autonom zu bestimmen.
3. Ein Antrag auf Genehmigung des Krankentransports außerhalb des öffentlichen Rettungswesens ist demnach entsprechend den derzeitigen gesetzlichen Vorgaben allein nach den Verhältnissen auf der Ebene des Rettungsdienstbereichs zu prüfen. Eine bayernweit einheitliche Vorgabe eines Schwellenwertes für die effektive und wirtschaftliche Auslastung eines Krankentransportwagens ist danach derzeit aus-geschlossen.

Kritik am System

Der Verwaltungsgerichtshof übt in einem Obiter Dictum grundsätzliche Kritik an der ministeriellen Methodik:

Der Senat weist in diesem Zusammenhang jedoch darauf hin, dass – worauf die Klägerin mit ihrem Vorbringen zutreffend abhebt – das bisherige System der Zulassung privater Krankentransporte keinen Anreiz für Genehmigungsinhaber im öffentlichen Rettungsdienst bietet, die eigene Effektivität und Wirtschaftlichkeit zu erhöhen. Denn steigt die Auslastung des öffentlichen Krankentransports, führt dies nach der bisherigen Prüfsystematik zur Zulassung privater Konkurrenz, was wiederum zulasten des Auslastungsgrades geht. Umgekehrt führt eine dauerhaft niedrige und damit mutmaßlich unwirtschaftliche(re) Auslastung von Krankentransportkapazitäten zur Nichtzulassung privater Krankentransporte. Das bestehende Prüfsystem erweist sich damit letztlich als dysfunktional, weil es einseitig Genehmigungsinhaber im öffentlichen Rettungsdienst bevorzugt.

Auswirkungen der Entscheidung

Im konkreten Fall bedeutet dies, dass die Behörde die Anträge der Klägerin auf Genehmigung von Krankentransporten erneut prüfen muss – diesmal ausschließlich anhand der gesetzlichen Kriterien des Art. 21 ff. BayRDG und bezogen auf den jeweiligen Rettungsdienstbereich, ohne Rückgriff auf starre ministerielle Auslastungsschwellen.

Über den Einzelfall hinaus hat die Entscheidung Signalwirkung:

Für private Anbieter

Ihre Chancen auf Genehmigung steigen dort, wo bisher allein mit pauschalem Verweis auf die 75-Prozent-Schwelle argumentiert wurde. Künftig ist eine einzelfallbezogene, begründete Prüfung erforderlich, die die Besonderheiten des jeweiligen Rettungsdienstbereichs berücksichtigt.

Für Genehmigungsbehörden

Sie sind gehalten, eigene Prognoseentscheidungen zu treffen und dabei transparent darzulegen, auf welcher Tatsachengrundlage und anhand welcher gesetzlich vorgegebenen Kriterien sie eine Beeinträchtigung des öffentlichen Rettungsdienstes annehmen. Pauschale Berufungen auf interne Ministerialvorgaben genügen nicht mehr.

Für den Gesetzgeber

Die Entscheidung macht deutlich, dass der bayerische Gesetzgeber – will er weiterhin mit objektiven Zulassungsschranken arbeiten – die tragenden Kriterien, insbesondere zulässige Auslastungsschwellen und deren Bestimmung, ausdrücklich und hinreichend bestimmt im Gesetz selbst regeln muss. Andernfalls bleiben ministerielle Konkretisierungen bei Eingriffen in die Berufsfreiheit unbeachtlich. Er hat dabei aber auch abzuwägen, ob nicht ein privates System günstiger ist und zugleich mehr Effizienz bietet.

Die Entscheidung stärkt insgesamt den grundrechtlichen Schutz privater Krankentransportunternehmen und begrenzt die Steuerungsmöglichkeiten der Exekutive auf die verfassungsrechtlich zulässige Ausgestaltung im Rahmen klarer gesetzlicher Vorgaben.