EuGH: Vergabe von Rettungsdienstleistungen

Die Schlussanträge des Gernalanwalts Manuel Campus Sanchez-Bordona bringen wieder etwas Spannung in das Verfahren vor dem Europäischen Gerichtshof (EuGH). Dort ist ein Verfahren über Leistungen von Krankentransport und Notfallrettung in der Stadt Solingen anhängig – mit Auswirkungen weit über NRW hinaus.

Das Verfahren ist mit den Schlussanträgen noch nicht entschieden. Der EuGH wird voraussichtlich im Frühjahr ein Urteil über die Ausschreibung von Leistungen des Krankentransports fällen. Die Schlussanträge geben jedoch ein erstes Signal für den Ausgang des Verfahrens. Das Vergaberecht bleibt insoweit die derzeit heißeste Frage im Rettungsdienstrecht.

Der Fall

Die Falck Rettungsdienste GmbH und FalckA/S hatten gegen die Stadt Solingen ein Verfahren wegen der Vergabe von Leistungen des Rettungsdienstes eingeleitet. Die Stadt Solingen hatte lediglich den Arbeiter-Samariter-Bund, das Deutsche Rote Kreuz, die Johanniter-Unfallhilfe und den Malteser Hilfsdienst  zur Abgabe von Angeboten über kommunale Rettungsdienstleistungen aufgefordert und den Zuschlag letztlich dem dortigen Arbeiter-Samariter Bund erteilt. Weitere Unternehmen konnten sich an dem Angebot nicht beteiligen. Falck blieb damit außen vor.

Falck rügte bei der Vergabekammer Rheinland (Deutschland), dass die Auftragsvergabe in einem unionsrechtskonformen öffentlichen Verfahren hätte erfolgen müssen.

Rechtliche Hintergründe

Grundlage für das Verfahren bietet das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB), das im Wesentlichen eine Vergabe von Aufträgen unter der Hand verbieten und damit Filz und Mauscheleien verhindern will. Es fordert eigentlich Bekanntmachungen in einem öffentlichen und transparenten Verfahren. Zu beachten ist dabei auch europäisches Recht, das in zwei Richtlinien 2014/23/EU (Konzession) und 2014/24/EU (Submission) Vergabeverfahren europaweit einheitlich regelt.

Diese Richtlinien sehen jedoch nationale Ausnahmen von den Vergabeverfahren vor – darunter die so genannte Bereichsausnahme. So kann der deutsche Gesetzgeber beispielsweise für den Bereich des Katastrophenschutzes und der Gefahrenabwehr Ausnahmen vorsehen und besondere nationale Strukturen berücksichtigen.

Unklar blieben im wesentlichen zwei Fragestellungen:

  1. Beinhaltet der Begriff der Gefahrenabwehr (Dienstleistungen des Katastrophenschutzes, des Zivilschutzes und der Gefahrenabwehr) auch den Rettungsdienst mit Notfallrettung und Krankentransport? Gilt für diese also die Bereichsausnahme? (Leistungen im objektiven Sinn)
  2. Sind Hilfsorganisationen gemeinnützige Organisationen? (Subjektive Eigenschaften des Leistungserbringers)

Das Oberlandesgericht Düsseldorf legte daher dem Europäischen Gerichtshof vier Fragen zur Auslegung europäischen Rechts vor. Diese betreffen Art. 10 Buchst. h der Richtlinie 2014/24/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2014 über die öffentliche Auftragsvergabe.

Schlussanträge

Der Generalanwalt zeichnet in seinen Schlussanträgen ein erstes Bild einer möglichen Entscheidung des Gerichtshofs:

Notfallrettung: Bereichsausnahme

Der Transport von Notfallpatienten in einem Rettungswagen bei Betreuung und Versorgung durch einen Rettungsassistenten/Rettungssanitäter ist als „Einsatz von Krankenwagen“ (CPV-Code 85143000‑3) anzusehen, so dass die öffentliche Auftragsvergabe nicht den Verfahren der Richtlinie 2014/24 unterliegt, sofern die Leistung von einer gemeinnützigen Organisation oder Vereinigung erbracht wird.

Krankentransport: Keine Bereichsausnahme

Wenn der Transport von Patienten keinen Notfall darstellt und in einem Krankentransportwagen durch einen Rettungssanitäter bzw. Rettungshelfer erfolgt, ist er als „Transport eines Patienten in einem Krankenwagen“ anzusehen, der nicht unter die für den „Einsatz von Krankenwagen“ im Allgemeinen geltende Ausnahme fällt.

Gemeinnützige Organisationen          

„Gemeinnützige Organisationen oder Vereinigungen“ sind Organisationen oder Vereinigungen, die nicht auf Gewinnerzielung ausgerichtet sind und etwaige umständehalber erzielte Gewinne der Erfüllung ihrer sozialen Aufgabe widmen. Zur Erfüllung dieser Voraussetzung reicht es nicht aus, dass sie im innerstaatlichen Recht als Hilfsorganisation anerkannt sind.

Was heißt das jetzt?

Das Verfahren ist nicht abgeschlossen. Zunächst hat der Europäische Gerichtshof zu entscheiden. Wie er entscheidet, bleibt offen. Das Urteil wird im Frühjahr 2019 erwartet. Die Schlussanträge stellen lediglich eine Handlungsempfehlung dar – vergleichbar mit dem Plädoyer eines Staatsanwalts.

Anschließend hat das nationale Gericht – hier das OLG Düsseldorf – über das Vergabeverfahren zu entscheiden. Es wird die Auffassung des EuGH bei der Auslegung des nationalen Rechts würdigen. 

Folgt der EuGH den Schlussanträgen des Generalanwalts, so ist zukünftig unter bestimmten Voraussetzungen kein Vergabeverfahren mehr erforderlich – nämlich dann, wenn es um Leistungen der Notfallrettung geht, die an gemeinnützige Organisationen vergeben werden sollen. Dieses Privileg steht nach der europäischen und nationalen Sichtweise nicht nur Hilfsorganisationen zu, sondern auch anderen gemeinnützigen Organisationen und Vereinigungen.

Gemeinnützige Organisationen oder Vereinigungen im Sinne dieser Nummer sind insbesondere [Anmerkung: aber nicht nur] die Hilfsorganisationen, die nach Bundes- oder Landesrecht als Zivil- und Katastrophenschutzorganisationen anerkannt sind.

§ 107 Abs. 1 Nr. 4 GWB

Hilfsorganisationen sind daher nicht zwingend gemeinnützige Organisationen. Sie sind es nach Auffassung des Generalanwalts nur dann, wenn die Organisationen und Vereinigungen nicht auf Gewinn ausgerichtet sind und mögliche Gewinne in ihre soziale Aufgabe investieren.

Der Rettungsdienstträger könnte dann – wenn die Bereichsausnahme Anwendung findet – an gemeinnützige Organisationen und Vereinigungen vergeben ohne ein Vergabeverfahren durchzuführen.

Aber: Gemeinnützige Organisationen und Vereinigungen sind auch, aber nicht nur die staatlich anerkannten Hilfsorganisationen (Vgl. § 107 Abs. 1 Nr. 4 GWB). Der Rettungsdienstträger muss zudem das nationale, vor allem das jeweilige Landesrecht beachten, also die Rettungsdienstgesetze der Länder sowie das jeweilige Haushaltsrecht, ferner verfassungsrechtliche Grundsätze. Das birgt weiteren juristischen Konfliktstoff. 

Unternehmer können sich ohne Vergabeverfahren gegen die Auswahlentscheidungen der Rettungsdienstträger zur Wehr setzen und Entscheidungen der Rettungsdienstträger anfechten – dann vor den Verwaltungsgerichten.

Ob sich das Privileg für gemeinnützige Organisationen und Vereinigungen im GWB unter Berücksichtigung der Artikel 2 Abs. 1 und 12 Abs. 1 GG aufrecht halten lässt, ist eine weitere interessante Frage. Der Bayerische Verfassungsgerichtshof hatte hier zur Auslegung des Bayerischen Rettungsdienstgesetzes im Jahr 2012 eine richtungsweisende Entscheidung getroffen – Aktenzeichen: Vf. 1-VII-10.

Eine Alternative bleibt, weiterhin öffentlich auszuschreiben, sofern das Landesrecht dies nicht sowieso vorsieht. Der Generalanwalt äußerte keine Verpflichtung zur Beauftragung von Hilfsorganisationen.

Forderungen werden laut

Schon jetzt werden Forderungen an Politik und Gesetzgeber laut, die Bereichsausnahme in weiteren Bundesländern gesetzlich zu verankern. Das klingt allerdings nach populistischen Schnellschüssen.

Richtig ist: Die gewachsenen Strukturen im Rettungsdienst bieten den Rettungsdienstträgern heute eine Gewähr für die Erfüllung ihres Sicherstellungsauftrags. Die gewachsenen Strukturen bestehen aber nicht nur aus den Hilfsorganisationen, sondern auch aus privaten, teils gemeinnützig anerkannten Unternehmen, die sich über Jahre im Rettungsdienst etabliert und bewährt haben. Sie sichern gemeinsam mit den Hilfsorganisationen den Fortbestand des Rettungsdienstes in zahlreichen Rettungsdienstbereichen.

Die Bereichsausnahme birgt das Risiko einer Zerschlagung gewachsener Strukturen. Sie greift in das Recht am ausgeübten und eingerichteten Gewerbebetrieb der bestehenden Unternehmen nach Art. 14 Abs. 1 GG ein und beschränkt die Freiheit der Berufsausübung nach Art. 12 Abs. 1 GG. Rechtsstreitigkeiten und Klagen sind damit vorprogrammiert.

Der Rettungsdienst hat sich über die vergangenen Jahre einer starken Wandelung unterzogen. Er ist professioneller geworden. Die Anforderungen an die Leistungserbringer und die Mitarbeiter haben sich enorm erhöht. Ehrenamtlich ist der Rettungsdienst kaum mehr zu bewältigen. Bereits die Anzahl ehrenamtlicher Notfallsanitäter dürfte sich aufgrund der Prüfungsmodalitäten zur Anerkennung bestehender Qualifikationen als auch aufgrund der Berufsausbildung in Grenzen halten. Der demographische Wandel und die Berufstätigkeit vieler Ehrenamtlicher fordern Feuerwehren, Katastrophenschutz und Rettungsdienste doch schon heute. Mir persönlich ist derzeit keine Hilfsorganisation bekannt, die ihren Regelrettungsdienst heute überwiegend ehrenamtlich besetzt. Wie wird der Rettungsdienst der Zukunft diesem Sachverhalt gerecht? 

Falsch ist die Behauptung, dass der Ausgang des Verfahrens Auswirkungen auf das Ehrenamt im Rettungsdienst hat und das Vergabeverfahren ehrenamtliche nicht berücksichtige. Und das wissen die Beteiligten.

Richtig ist, dass Ehrenamtliche weiterhin ein wichtiges Glied in der Rettungskette und im Katastrophenschutz bilden. Es gilt auch, das Ehrenamt weiter  zu fördern. Allerdings verlangt das Ehrenamt Strukturmaßnahmen.  

Die Verzahnung von Katastrophenschutz und Rettungsdienst ist nicht mehr vergleichbar mit dem Konzept der 70er Jahre. Nach Ende des kalten Kriegs fordern andere Gefahren die Innere Sicherheit und die Konzepte der Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben. Neue Ideen zu deren Bewältigung stammen vielfach aus anderen Nationen und lassen die Frage berechtigt erscheinen: Gibt es noch andere Konzepte als den Rettungsdienst und Katastrophenschutz der 70er Jahre?

Bereits heute verpflichten sich auch private Unternehmen freiwillig zur Mitwirkung im Katastrophenschutz. Nicht nur wirtschaftliche orientierte, sondern auch kleinere, als gemeinnützige Gesellschaften organisierte Unternehmen erbringen Leistungen im Rettungsdienst und engagieren sich im Katastrophenschutz. Bestehen Möglichkeiten, diese Organisationen und deren Mitarbeiter – organisatorisch wie menschlich – in die bestehenden oder in neue Strukturen einzubeziehen?

Die Forderung nach der Bereichsausnahme kann diejenigen vor den Kopf stoßen, die über Jahre hinweg gemeinnützige Einheiten aufgebaut haben – ohne profitorientiert zu agieren. Welche Möglichkeiten bieten sich, diesen Unternehmungen Bestandsschutz zu gewähren.

Erforderlich werden auch überregional greifende Alarmierungskonzepte. Können zufällig anwesende Helfer, vor allem qualifizierte Spontanhelfer, in solche Strukturen unabhängig von der Einbindung in eine Organisation einbezogen werden?

Wer sich weder auf das eine Modell allein noch auf das andere verlassen will, kann eine Mischung aus beiden Modellen in Erwägung ziehen – ohne eine dieser Gruppen vollständig auszuschließen. Auch das Vergabeverfahren kann neue Strukturen der rettungsdienstlichen Versorgung beinhalten und zur Einbindung des Ehrenamts verpflichten. Gefragt sind gute Konzepte. 

Vergaberecht – Sinn und Unsinn

Manche Rettungsdienstträger machen es sich zu einfach, wenn sie das Vergaberecht pauschal meiden. Oftmals unterliegen die Beteiligten Irrtümern. Einige davon sind:

  • Es kommt nicht nur auf den Preis an. Die Rettungsdienstträger können von den Bietern Konzepte verlangen – auch solche zugunsten der Mitarbeiter, der Patienten, der Qualität oder zur Erfüllung des Sicherstellungsauftrags. Dann gewinnt kein Dumping-Anbieter, sondern der Bieter mit dem ausgewogensten Verhältnis von Preis und Leistung.
  • Reduziert der Träger seine Auswahl auf einen Bieter allein, so verhindert er Preisvergleich und Ideenwettbewerb. Natürlich kann er diesen anderweitig gewährleisten – es ist jedoch nicht ausgeschlossen, dass der Rettungsdienstträger sich den Neuerungen damit entzieht. Das kann Mitarbeitern und Patienten schaden.
  •  Rettungsdienstträger sind auch ohne Vergabeverfahren zu einer ordnungsgemäßen und wirtschaftlichen Auswahl verpflichtet. Und sie werden durch die Auswahl nicht von ihrer Überwachungspflicht entbunden.

Was tun?

Rettungsdienstträger sollten Vor- und Nachteile eines Vergabeverfahrens sorgfältig abwägen ohne sich auf den Preis als ausschlaggebendes Kriterium zu konzentrieren. Unabhängig von der Entscheidung für oder gegen ein Vergabeverfahren müssen sie ein ordnungsgemäßes Auswahlverfahren garantieren. 

Gesetzgeber und Politik könnten in Erwägung ziehen, wie sie Hilfsorganisationen und private Unternehmen in Rettungsdienst und Katastrophenschutz sinnvoll miteinander verknüpfen. Denn nur eine intakte Rettungskette unter Zuhilfenahme sämtlicher verfügbarer Mittel bietet die Gewähr für einen sicheren Schutz der Bevölkerung bei Notfällen und Großschadensereignissen. Eine vielfach unkoordinierte und doppelte Vorhaltung von Ressourcen gilt es zu vermeiden, wenn Steuergelder sinnvoll und zielgerichtet eingesetzt werden sollen.

Unternehmer wie Hilfsorganisationen müssen wettbewerbsfähig bleiben – mit und ohne Vergabeverfahren. Die Bereichsausnahme wird den Wettbewerb und die Erfordernisse der Wirtschaftlichkeit als solche nicht verhindern. Darauf müssen die Geschäftsführer und Vorstände der Rettungsdienste achten.

Auswahlentscheidungen sind weiterhin einer kritischen Würdigung zu unterziehen. Nur das bietet die Gewähr für einen leistungsfähigen und qualitativen Rettungsdienst – zum Wohle der Patienten und der Mitarbeiter.

Ob eine Umwandlung in eine gemeinnützige Rechtsform, beispielsweise eine gGmbH, sowie der Zusammenschluss in gemeinnützigen Vereinigungen von Unternehmen der richtige Weg ist, ist eine weitere interessante Abwägung. Das hängt vom jeweiligen Landesrecht und natürlich auch der Entscheidung des EuGH ab.

Bleiben Sie also offen für Ideen – unabhängig von der anstehenden Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs.

Weitere Stellungnahmen

Recht im Rettungsdienst

Rettungsdienstrecht

Einen Überblick über die im Rettungsdienst wesentlichen Rechtsnormen habe ich für Sie unter rettungsdienstgesetze.de zusammengetragen. Hier finden Sie eine Übersicht über das geltende Recht im Rettungsdienst.

Dr. Andreas Staufer

Dr. Andreas Staufer

Rechtsanwalt Dr. Staufer ist Fachanwalt für Medizinrecht und IT-Recht.
Zu seinen Schwerpunkten zählen eHealth, LegalTech und Datenschutz.
Rufen Sie ihn an: Telefon 089 652001. Oder schreiben Sie ihm: info@fasp.de.

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